“扩权强县”改革与制度创新

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    从当前全国范围的改革实践来看，“扩权强县”改革在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。随着经济的市场化、信息的网络化、管理的现代化、行政结构的扁平化等趋势，省直管县的条件正在逐步成熟。中央2009年一号文件确立了省直管县体制改革的路径，目标更加清晰。可以说，实行完全意义上的“省直管县”已是大势所趋。但由于目前的“扩权强县”改革是在现有行政体制条件下对地方经济关系的重大调整，受行政区划、司法制度以及行政管理体制等体制（制度）存量因素的制约，不可避免地会遇到一些具体问题和现实困境，迫切需要引起高度重视并通过制度创新来予以推进。

    首先，依法明确省、市（地）、县的职责权限问题。在财政省管、人事权仍在市里保留的情况下，县域扩权难免会与当前体制出现冲突。一是扩权县职能部门与地市政府“对口”部门关系协调遭遇尴尬。二是权力缩减后的地级市位置尴尬、职能不清。由于下放的权力多来源于省辖的地级市，使地市一些政府部门存在失落情绪，不愿下放实质权力；同时，一些地级市在可能的范围内，还常会采取以“县改区”等博弈手段来维护自身利益；还有一些（地级）市在权力下放后，义务也一股脑甩出。由于没有明确市级政府的刚性职责，城市之间会出现“马太效应”，比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而“锦上添花”，而比较落后的城市则会由于失去发达县而“雪上加霜”。三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政管理体制，扩权政策在这些部门面前遭遇困境。因此，实行省管县体制，必须依法明确省、市（地）、县的职责权限，探索构建三者之间合理的体制结构和运行模式。

    第二，权力的下放和监督问题。为了有效增强县级政府发展经济的积极性、主动性，省辖市应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省直管单位也要考虑把权力下放到县里。目前扩权强县改革中存在的问题表面是扩权县与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不活，但实际上是缺乏相关实施细则。一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，有的扩权条款在实际工作中无法具体操作，扩权政策执行不彻底。因此，在权力下放的过程中，相关的监督一定要加强。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，倘若加上约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。特别应该重视的是，目前扩权主要面向的是经济发达的强县作试点，但实质上弱县扩权更为重要。因此，如何通过制度创新，探索欠发达地区县域经济发展模式，实现弱县跨越式发展具有重要意义。