规范县乡人大代表直选预选程序的实践与思考

    2010年3月选举法修改后的首次县乡两级人大代表换届选举即将于今年7月展开，对于将成为这次县乡两级人大代表换届选举确定正式代表候选人重要方式的预选，并没有引起人们的重视。如果在协商没有结果的前提下，要进行预选的话，没有哪一个省级人大能够为选民提供可操作的预选程序操作规范，这一问题在2006年～2007年的县乡两级人大换届选举中已经存在。为县乡人大代表直接选举提供可操作的预选程序操作规范，对健全和完善选举制度，贯彻落实新修订的选举法，实现选举的民主性，公开公正性和政治透明度，保证县乡两级人民代表大会换届选举工作的依法顺利进行，推进社会主义民主政治建设，具有十分重要的现实意义。当前，距离本次县乡两级人大换届选举的展开只有几个月的时间，让人们感到抓紧规范县乡人大代表直接选举预选程序的紧迫性。现就规范代表直接选举预选程序谈几点个人的认识。

    一、完善县乡人大代表直接选举预选程序的历程

    预选，是指在正式选举前，以无记名投票的方式按照较多数人的意见确定正式代表候选人的一种民主程序。预选与代表正式选举是不同的，它不要求必须达到选民的过半数，也不要求在程序和方法上与正式选举时那样严格，它的显着特点是必须反映较大多数人的意志，以得票多少的顺序确定正式代表候选人。预选方式在我国的选举实践中经历了施行、取消、恢复的反复和不断完善的过程。

    1979年选举法对直接选举中确定正式代表候选人规定了预选的方式。1979年选举法第二十八条中规定，“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”。只要所提候选人名额过多，就需要进行预选。

    1986年修改选举法时，考虑到在一些地方选民集中起来比较困难，搞预选会增加选举的工作量，因此删去了预选的规定。但取消预选后，实践中一些地方出现确定正式代表候选人随意性比较大，没有依照法律规定根据较多数选民或者代表的意见确定正式代表候选人。一些地方在选举实践中针对确定正式代表候选人过程中存在问题提出，选举法关于直接选举中确定正式代表候选人的程序存在模糊的地方，对于如何酝酿，什么是较多数选民，都没有明确的规定，实践中容易导致“暗箱操作”，建议在直接选举中规定预选。

    1995年修改选举法时，考虑到间接选举中确定正式代表候选人的程序是在召开代表大会的过程中完成的，实行预选，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢复了间接选举中的预选程序，并明确规定预选后必须实行差额选举。但考虑到如在法律中对直接选举统一规定预选，在选民比较分散的地方实行起来比较困难，会大大增加选举的工作量，因此仍未恢复预选，而是规定由选举委员会汇总候选人名单后，由选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。虽然法律没有明确规定预选，但从立法意图看，并非禁止和排斥预选，因为预选本身就是根据较多数选民的意见确定正式代表候选人的方式。事实上，在1995年选举法修改后，有的地方人大在制定“选举实施细则”时即对预选作出了规定，如：北京、广东、海南等。有些地方在县乡人大换届选举中根据各自的条件和实际情况，采取了预选的程序或类似预选的征求意见票的方式。

    2004年修改选举法时，一些地方提出，由于选举法对直接选举未规定预选程序，而对于如何“酝酿、协商”，如何算是构成“较多数选民的意见”，又存在许多模糊的地方，使选举中出现不透明、不公正的问题。建议规定有条件的地方可以采取预选的方式确定正式代表候选人，以利于充分发扬民主，防止“暗箱操作”。这一意见被全国人大常委会修改选举法时所采纳。对一些常委会组成人员、地方和中央有关部门提出，“名额过多”、“反复讨论、协商”、“较为一致意见”均不明确，实践中难以把握。更重要的是，如果经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见，就应当进行预选，此时若不进行预选，正式代表候选人便无法产生。因此，预选不应是可选择的程序，而是法定情形出现时应当使用的程序。修改后的选举法第三十一条第一款规定：“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”同时还决定预选的具体程序，可以由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定，使预选程序更符合实际。

    在2006年～2007年的县乡两级人大换届选举之前，各地修订实施选举法的具体办法时，大多参照选举法的做法，对预选程序只作了简要的规定。对于预选程序的规定过于简单，不利于操作的问题，上海市人大常委会在修订选举实施细则时是这样说明的“本市区县及乡镇人大代表直接选举中的预选工作尚处于探索阶段，目前对预选做出细化规定的条件尚不成熟。因此，法制委员会建议市人大常委会人事代表工作委员会可以先制定工作规范，经过实践，待条件成熟时再将相关内容补充进地方性法规。”由于缺乏可操作的预选程序，在这次县乡两级人大换届选举中，很少采用预选程序。即使经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，虽然考虑采用预选，由于预选程序没有可操作的法规可依，担心惹来麻烦，最后，还是选择放弃预选，沿用协商方式确定正式代表候选人。

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